自贸区制度创新还须迈坎

经过近5年的探索，我国自贸试验区建设已取得一批改革成果。在全面深化改革开放的新时代，如何推动新一轮更高水平的开放，深化更高标准的改革，实现更高质量的发展，是处于改革前沿的自贸试验区所面临的挑战，亦是其肩负的重大历史使命。

日前在上海复旦大学经济学院举行的中国高校自贸区研究联盟2018年年会上，与会专家学者围绕自贸区建设展开了讨论。

现状

目前，除海南外，我国已先后在上海、广东、天津等地设立了11个自贸试验区。经过一段时期的建设，自贸试验区在行政体制改革、投资管理、贸易便利化、金融创新等方面积极探索实践，积累成功经验并在全国复制推广，成为目前我国开放水平最高的区域。

中山大学副校长李善民认为，自贸试验区的创新亮点集中体现在政府职能转变方面。从“放管扶”来看，行政审批改革卓有成效，包括流程优化、权利下放、减少审批。政府通过建立社会信用体系来加强事中事后监管，并借助“互联网+”提供更好的行政服务。在贸易便利化方面，在贸易效率提升和国际贸易新业务发展上取得了明显成效，如上海国际贸易单一窗口已被广泛推广。在投资便利化方面，深圳前海片区率先启动了市场准入清单试点等。

与此同时，不少地方也反映“深层次改革推进的难度很大”“最基层陷入了迷茫期”。

上海市参事室主任王新奎表示，自贸试验区建设要应对四大挑战：如何把蓝图化为具体的改革措施？如何找准实施改革的突破口？如何增强改革举措的系统性、协调性？如何保证改革举措的可评估性？

痛点

“金融开放和法治化建设两个创新制度还没有实践案例，可以看出，目前自贸试验区的改革痛点是改革都停留在浅层次上。”李善民表示，自贸试验区在各自的总体方案中都列举了大量的改革任务，但其提供的制度创新总体框架、政策创新方向、政府创新任务及具体实施方案还需要各个部门进行配合，其间存在不少脱节的现象。

一是“两头热中间冷”。李善民在调研中发现，各个片区的制度创新积极性很高，且中央层面对支持地方改革的决心也很大，而地方政府的热情低于两头，地方政府不愿全部授权，各部委的整合进程比较缓慢，部门间的信息共享难以推进，协调成本高，难以建立全面有效的信用监管体系。部分行业的开放步伐和进程还可以提速，在开放中要注意投资细则的落实配套。

二是存在“鼓励改革，没有容错”的问题。作为改革的前沿阵地，地方政府缺乏高素质人才储备。“在此基础上想自下而上进行突破性的体制改革难上加难。”李善民表示，虽然部分自贸试验区推出了容错机制，但地方政府官员还有不少“少犯错误”的思想，阻碍了改革进程。

突围

“应以制度创新为核心推进自贸试验区全面发展。”李善民认为，要寻求持续推进自贸试验区创新的突破口，必须采取有效措施，降低制度交易成本，减少信息不对称，建立激励相容的治理机制。现在强调的依法治国首先要逐步推进到自贸试验区的立法当中，世界高水平的自由贸易港通常是基于自贸试验区的特殊地位制定专门的立法。要完善和充分利用负面清单制度，自贸试验区可以列出正面清单，地方政府配合以精准的政策支持。

商务部贸易研究院副院长李钢认为，中国对外开放的整体水平远远高于对内开放的水平，未来自贸试验区的发展应该将对内开放与对外开放相结合。同时，自贸试验区建设要立足于中央批复的方案，要有特色，避免同质化。自贸试验区发展要回归到自由贸易的方向上来，其中“自由贸易”不仅涵盖贸易本身，而且包括要素的自由流动。其间，制度建设以及政策的落实都很关键，要让企业真正感受到政策的含金量。

王新奎也强调，自贸试验区各项改革措施要能聚焦和落实到作为供给体系的产业甚至行业，推动其提升质量，而不是扩大规模。

亚太示范电子口岸网络运营中心主任黄峰表示，“为了配合自贸试验区的工作，我们要做大量的法律法规的梳理、整理工作，之后还需取得授权，而逐事逐项授权的效率是非常低的。”我国的法治体系与政策体系的关系和边界是模糊的，“现在还是以政策来推动改革、推动开放，而不是以法律来推动”。他建议，海南自贸试验区的探索，应该采取先立法、后设区的模式，先进行较高层次的统一立法，制定一部统一调整自贸试验区各种社会关系的中央级的行政法律或法规，再设立自由贸易港。