刘志彪：政府的制度创新与制度供给

供给侧结构性改革的基础和关键在于改革，其中重要的问题是要处理好政府与市场关系，突出政府的制度供给功能，强化政府的制度创新作用。

在经济发展进入新常态下，经济增长速度平台有所降低，转型升级要求有所加大，经济新动能转换紧迫性加剧，防范风险的任务更加艰巨，这些都要求我们正确地处理好政府与市场的关系，界定好政府的功能，对政府自身职能以及制度体系进行系统化创新和改革。如果不能够趁供给侧结构性改革的良好时机，大力创新政府的管理制度，调整管理方式和提高调控能力，那么政府就很难适应、更难驾驭新常态下的市场运行。

刘志彪

作者简介

南京大学经济学教授、博士生导师，教育部社会科学委员会经济学部委员，江苏省首批高端智库“长江产业经济研究院”院长。兼任全国十二届政协委员、江苏省纪律检查委员会委员。曾经担任南京大学经济学院院长，江苏省社会科学院党委书记、院长，南京财经大学校长、副书记。出版了40多本学术专著，发表中英文学术论文近500篇。论著曾经十多次获得省部级以上政府部门的学术奖励。积极为国家经济发展建言献策，所撰写的咨询报告，获得过中央和省部领导肯定性批示达20多次。获得的重要学术荣誉有：南京大学首批跨世纪中青年学术骨干(1992年);教育部跨世纪优秀人才培养计划首批入选者(1997年);人事部等7部委首批新世纪百千万人才工程国家级人选(2004年);教育部首批文科长江学者特聘教授(经济学，2005年);江苏省333人才第一层次兼首席中青年科学家(2007年);江苏社科名家(201 5年)。

新常态下要更好地界定政府的功能和作用

深化经济体制改革的主线，是让市场在资源配置中起决定性作用，同时“更好发挥”政府的作用。供给侧结构性改革，更多的强调的是改革，它虽然涉及微观的要素组合和有效供给问题，但是其本质是通过宏观和微观的制度改革，释放市场主体的活力，充分发挥市场的决定性作用。而更好地发挥政府的作用，是为了在明确政府的权力边界和基本职能的基础上，为市场高效率运行创造良好的制度环境。

方式一，更好而不是更多地发挥政府作用。这一问题的实质是：现实中政府职能的发挥，一种是力度刚刚好，不需要更多了;另一种情况是政府干预的力度太大了，对市场扰乱太多了，影响了市场正常发挥作用，所以要减少。实际上，应该是属于后一种情况。政府在供给侧结构性改革中的作用，至少不是要在数量、范围和程度上的增加，而是要通过负面清单、责任清单的管理，适当地减少干预，并给市场主体以清晰的预期，这样政府才能把有限的资源和精力，集中在做“最有效”的事情上。

“更好的”标准是什么呢?不缺位、不越位、不错位。这至少包括以下几个方面：一是准确地界定自己的优势领域，要从过去在追求经济增长方面的“强势”，全面转向宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境等基本职责方面的“强势”。二是要改变发挥作用的方式，更多地在市场基础上利用市场、调节市场。如过去习惯于运用产业政策，习惯于直接分配资源，现在要更多地熟悉和运用竞争政策，纠正直接干预企业行为的做法，学会保护竞争而不是保护竞争者。三是为地方政府之间的竞争建立新的标准。让地方政府竞争从而促进经济增长，是我国的制度优势。虽然过去也显示出一定的副作用，但是那是激励约束不相容的某些制度安排导致的。经济发展进入新常态下，清正廉明的发展氛围需要建设新的竞争规则。例如，不能认为反腐力度加大了，对外交往的规矩变了，就不要吸引更多的外资了。现在，美欧等发达国家都在吸引我国的投资，我们有什么理由认为我国的外资多了?

方式二，把“放手”当作最大的“抓手”。当前最重要的是明确政府的权力边界，对权力清单外的事务要多做“减法”。只有在这一块上多放手，才能以市场的方式尽快培育出企业的竞争力，否则企业就是长不大的“小老树”。就像一个家庭中，长期受到父母庇护和宠爱的孩子，心理上不容易长大成人，而那些敢于出去闯荡的青年，大多是在孩提时代其父母就勇于放手的家庭里长大的。在软预算约束中不断受到保护的国有企业，是今天产能过剩的主体，也是“僵尸企业”的主要构成部分。从这个角度看，供给侧结构性改革中对某些资不抵债、经营扭转无望的国有企业，继续实施“债转股”，是进一步放大软预算约束体制的缺陷，无助于市场出清，反而强化了低效率，因此不宜大面积推广。

方式三，“放手”不是“甩手”。为了充分发挥市场的决定作用，政府放手不甩手主要在两个方面：一是为市场活动制定规范，并充当监控者和仲裁者，纠正市场自身的失败;二是在非市场活动即非营利性活动中发挥主体角色，为市场发展提供外部经济性。对供给侧结构性改革来说，前一功能主要是要发挥竞争政策的作用。如P2P网站欺诈事件、疫苗运输保管事件等都说明，只审查、审批市场主体的资格和牌照，不足以规范市场活动，只有转向为市场活动和行为制定标准，才能有效地防止类似事件的发生。另一方面，政府为市场发展提供外部经济性，其实就是“补短板”。因为，我们现在的社会经济运行中，各种短板大都出现在非市场活动领域，无论是生态环境的污染，还是优质的医疗、养老、基本住宅、教育等民生问题，都是我们实现全面小康社会的“短板”，都是我们过去单纯注重经济建设、投资过度倾斜于经济领域的后遗症。显然，政府对企业活动放手，对市场营利性活动“甩手”，但是必须“腾出手”专注于弥补经济社会发展的“短板”。

强化政府的制度创新和制度供给能力

一般来说，制度是由法律法规以及政府政策等规定的行为规则的总和。所谓在供给侧结构性改革中，要强化政府的制度创新和制度供给能力，就是指要在结构性改革中把制度改革放在重要的地位，为了不断完善行为规则，通过法定程序为社会组织和成员、市场主体等设立和创新的行为规则。经济发展进入新常态的一个重要内容和表现，就是要为市场运行和社会发展设立、修改和创新的行为规则，以此推动经济进入转型升级新阶段。

过去的经验证明，中国发展中存在的各种矛盾和问题，例如，我们没有进入创新驱动发展，存在简单追求GDP的粗放发展行为;市场体系和要素价格有被扭曲的现象，出现了非均衡的投资行为，导致发展失衡;等等。从这个意义上看，在结构性改革中制定规则、创新规则、修正规则，就是改革，就是推动经济转型升级。政府的工作突出制度创新和制度供给，就是要以更大的决心、更大的力气和精力来全面深化改革，通过改革来解决我们发展中遇到的种种问题和矛盾。

政府层面的制度创新和制度供给能力，就是把新理念、新思想、新方法、新机构、新法规、新政策和新工作载体等，引入原有的制度体系、政策体系和工作体系，实现新的发展组合的能力。在供给侧结构性改革的背景下，政府层面的制度创新和制度供给，需要紧扣转型升级的主线，重点解决发展中存在的结构性、体制性和素质性的矛盾和问题，主要包括以下几个方面：

一是要重点强化与科技创新引领新发展、建设创新国家相关的制度供给。科技创新是实现转型升级的主要动力。在制度供给层面，首先需要完善企业是创新主体的政策体系，加大对具有经济外部性的新技术、新材料、新工艺、新产品的支持扶助力度。另外是要建立和完善对科技人才创业、创新的支持政策，为其建设高水准的创业、创新平台和载体。

二是要重点强化与环境保护相关的制度供给。建设美丽中国需要把环境保护的倒逼压力，转化为经济转型升级的动力。为此在制度创新和供给上，要把目前限于工作层面的倒逼机制，提升到政策层面，并在此基础上进一步上升到法律法规层面。在环保工作的规章化、制度化中，可以探索实施两类交易制度：第一建立和健全以单位GDP能耗为基础的节能交易制度。在这样一种节能交易平台上，单位GDP能耗低于全省平均水平的地区，可以卖出相应的节能量;而单位GDP能耗高于全省平均水平的地区，则必须买进相应的额度。显然，实行这一交易制度有利于促进各地区能耗量的持续下降。第二是建立和健全以水环境质量为基础的流域生态环境补偿机制。具体是对水质达到一类水标准的地区，达到程度越高、比例越高则奖励越多，而对三类尤其是四类水质比例高的地区，实施惩罚性倒扣。这种制度安排尤其适用于具有上下游关系的区域生态补偿关系。

三是要重点强化建立产业新体系、调整产业结构相关的制度供给。现代产业体系的建设，是实现供给侧结构性改革这一主线要求的具体行动和方案。第一是要鼓励全面建设协调发展的三次产业新体系。要吸取2008年以来美国金融危机的经验教训，始终坚持制造业强国的基础地位，始终把实体经济的发展放在第一位。第二是要重点鼓励推进工业结构转向中高端。要根据比较优势原则，努力提升我国产业的市场竞争力和附加价值水平，抓住以智能制造为主导的第四次工业革命这一新动能机遇。第三是要鼓励企业战略性地攀升全球价值链的高端环节。可以通过“一带一路”战略把中国的丰富产能向劳动和资源环境成本更低的国家和地区转移;可以利用自己庞大的内需向国外采购，或者利用自主知识产权的技术，向国外发包加工环节;可以鼓励中国企业走出去，并购处于全球价值链高端环节的外国企业，实现从产品加工向中高端转变，提高产品技术含量和附加值。第四是要鼓励企业重视对传统产业的技术改造。再传统的产业，经过现代技术的改造，都可以成为现代产业体系的一部分。信息化和工业化的融合，就能实现产业结构的技术跨越，出现“智能化+”的升级效应。

政府的制度创新需要深化政务服务改革

供给侧结构性改革改的是政府自身，是政府自身的革命。因此其制度创新首先需要深化自身的改革，按照全面深化改革的总方向和简政放权、“放管服”相结合的基本要求，探寻可行的改革路径与方式。

一是要坚持问题导向。深化政务服务改革，是为了破除阻碍微观主体发展的行政性因素，同时更好地发挥有限有为的政府作用。为此，政府必须了解并满足公民的合理需求。必须通过包括政务服务网站在内的各种通道，充分了解微观主体对现行政务服务体系的需求，并通过包括第三方在内的多维主体合理评估，发现政府部门及其服务体系存在的漏洞和问题，从而确定深化改革的具体内容。

二是要建立有效的激励约束机制。政务服务改革是政府把自己作为改革的对象。要使改革主体与改革对象之间不发生冲突，并使改革能深化下去并取得实效，除了要形成自上而下的压力机制之外，还需要建立起有效的激励相容机制，调动各层次各方面的积极性、主动性和创造性，形成上下左右同力、改革动力与压力双轮驱动的良好局面。因此，对于政务服务人员，需要组织人事部门的积极参与，建立自上而下的激励机制，在给他们施加压力之外，再提供相应的动力。要形成“敢于、善于改革者上，不愿、不会改革者下”的用人机制，把一心谋改革和促发展的干部推到第一线，把“等靠要喊”的干部撤下来。

三是要建立协同治理框架，构建法治、阳光、服务型政府。从良性公共治理的趋向看，地方政府需要加快发展更具竞争性的市场部门和具有重要社会治理功能的社会部门，如传统非营利性组织和新型社会经济组织形式——社会企业，以便它们与政府部门分工协作、互补互动，共同构筑政府、市场和社会三部门协同治理的现代化治理体系与框架。针对各地现实状况，深化以简政放权、“放管服”相结合为主要内容的政务服务改革，首先要对政府部门适当作进一步的“减法”，并同时对市场部门和社会部门做相应的“加法”，以充分发挥企业组织和社会组织在经济社会包容性发展与公共治理中的积极功用。其次，要在广泛的社会调研基础上，对已公布的负面管理清单，进行进一步优化，减少不必要的审批与干预内容，给微观主体更大的自主权与灵活度，同时把政府有限的资源集中到“更有效”的事情上，真正做到不缺位、不越位、不错位。

为了真正打造法治阳光服务型政府，我们提出来的对策建议是：

1.进一步缩减审批事项。需要从根子上换位思考现存的各种审批事项到底是否有存在的必要，尤其是行业准入类审批项目。比如对非用地的技改项目审批、设立养老机构的行政许可等，虽然国务院文件已经将前置审批改成后置审批，但仍可作进一步改革，即直接由行政审批改为登记备案制，同时加强事中事后监管，放手让社会资本与力量参与营利性服务产业、非营利性服务事业发展，同时为政府购买兜底保障性公共服务创造更加有利的市场条件。

2.对相关服务机构与网络进行纵向横向整合。按照效率导向原则，积极培育并引入社会力量，通过竞争机制提高经办服务效率。如政务服务网络，可以学习借鉴中国移动网上营业厅的做法，实现纵向横向整合，并借鉴淘宝平台技术，对服务进行监督评价;再如工商企业与社会组织的注册登记，完全可以在进一步简政放权基础上进行经办力量整合与精简，并将多余力量转为事中事后监管。

3.营造公平竞争的环境。一是要保证政府公共服务的可及性与公平性，防止重视重点服务对象而忽视可能成长起来的更有潜力的小微对象;二是推进行政性垄断行业、资源控制类行业以及阻碍新业态发展的传统行业的改革开放，为社会资本进入提供公平发展与竞争的机会。在当前民间投资严重下滑形势下，更需要放松行政性垄断型、资源控制类行业准入。另外还要防止享受政府诸多优惠政策、主要应该承担兜底保障功能的公立机构，进入经营性领域与民办机构形成不公平竞争格局等。

4.总结提炼并推广各地政务改革经验，形成有效的示范效应。如江苏南通市不仅依托市政务服务中心组建了市行政审批局，将原由15个市级部门行使的53个行政许可事项，交由行政审批局集中行使，将业务处室由26个压缩为4个，而且围绕与企业、群众办证办照关系最紧密的事项，发布《实行证照联办目录清单》，对企业经营资质审批与注册登记实行合二为一，证照联办，做到材料、流程、告知、窗口和数据“五合”，全面推进审批提速。这些经验值得总结推广。